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聚焦国企改革:如何有效推进国企混改?

经济参考报 · 编辑:棋盘012

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无论是在理论上还是在实践中,国有企业混合所有制改革、发展混合所有制经济都存在一些认识上的误区,有人将其视为包治百病的“灵丹妙药”,有的地方和企业一哄而上、盲目跟风,有的地方和企业瞻前顾后、裹足不前。那么,究竟应该如何正确看待和有效推进国有企业混合所有制改革呢?

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国企混改的存在性和必要性

在我国,国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是体现社会主义全民所有制性质和优越性的微观经济主体,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。新中国成立70年以来,尽管随着时代的变迁,国有企业的功能和组织形式发生了变化,但国有企业作为全民所有制企业在社会主义经济发展建设中所发挥的上述重要作用是始终如一的。无论是在改革开放之前,还是在改革开放之后,国有企业在中国的重要性和特殊地位不容置疑。但国有企业从过去到现在总体上一直存在这样或那样的问题,国有企业改革仍然任重道远、十分紧迫也是不容置疑的。特别是进入新时代,面对错综复杂的国际政治经济环境和国内社会主要矛盾的转化,国有企业需要通过深化改革更好发挥中流砥柱作用、切实肩负起创新驱动发展和高质量发展的使命,进一步适应市场经济规律的要求,进一步适应国际竞争。

为此,党的十九大报告明确提出:深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。根据这一精神,发展混合所有制经济是新时代深化国企改革的关键抓手和重要突破口,而培育具有全球竞争力的世界一流企业是深化国企改革和发展混合所有制经济的主要方向和基本目标。

国有企业混合所有制改革的性质是什么?国有企业为什么要进行混改?国有企业一定要进行混改吗?这是当前深化国企改革一定要认真思考和回答的本源性问题。

关于国企混改的性质。首先,国企混合所有制改革本质上是公有制实现形式的多样化。生产资料所有制是社会生产关系的核心。一种生产资料所有制建立之后,其生产关系通过什么样的微观主体和载体,什么样的具体组织、制度形式体现出来并有效发挥作用,就是所有制的实现形式问题。同一种所有制可以有不同的实现形式。同样的社会主义公有制、全民所有制,有多种实现形式,如传统国有国营企业、承包制企业、单一产权主体的公司制企业及国有资产、国有资本等形态。而混合所有制企业中国有资本所有者权益,也是公有制经济的一种实现和存在形式。其次,国企混合所有制改革本质上也是公有制为主体多种经济成分共同发展的基本经济制度实现形式的多样化。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,要“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。这是中国特色社会主义政治经济学的重大理论创新,是马克思主义中国化的最新成果。通过国企混改和发展混合所有制经济,使国有企业、民营企业、混合所有制企业共同构成多种所有制经济共同发展的微观基础,共同支撑中国经济发展。再次,国企混合所有制改革核心是使国有资本和民营资本在一个企业内部相互融合、共同发展。从这个角度看,改革后的混合所有制企业也是多种所有制经济在一个企业内部的具体体现。总之,国企混改本质上就是通过改革,使国有经济和其他所有制经济相互融合、共同发展和进步,使国有资本和民营资本一起做强做优做大,最终实现不同所有制企业、不同所有者代表之间的合作共赢。

关于国企混改的必要性和意义。首先,国企混改有利于搞活或者激活、激发微观主体的活力。尽管通过40年的改革,我国国有企业的活力明显增强,成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的新型国企,但仍存在效率较低、活力不足等问题,通过引入民营资本,将激发国有企业的活力、提高资本回报率。其次,国企混改有利于公有制和市场经济的有机结合。公有制与市场经济的兼容或结合,是社会主义市场经济建设中的关键问题。混合所有制改革在一定程度上解决了所有者缺位问题,进而促进了国有企业、国有资本等公有制经济与市场的有效对接。这对坚持和完善社会主义市场经济、发挥中国特色社会主义制度优势具有关键作用。再次,国企混改有利于国有资本和民营资本同时做强做优做大,提高其所在企业竞争力,打造世界一流企业。在我国,国企民企、国资民资从来都不是对立的,而是相互依存的共生关系。当前,我国无论是国企还是民企,总体上都普遍缺乏全球竞争力,缺乏有世界影响力的品牌,因此亟需做强做优。但依靠自身力量都有很大局限性,因此合作共赢是必然选择。特别是现阶段,国企民企、国资民资更应该抱团取暖,携手应对。而混合所有制改革为国企民企、国资民资共同发展提供了可行的方案。民营企业的活力加上国有企业所拥有的独特资源,就形成混合所有制企业的国际竞争力。总之,正如党的十八届三中全会所指出的,发展混合所有制经济,“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。

国企混改的配套机制和原则

然而,必须认识到,国企混改并非天然就能达到上述效果和目标,不能一哄而上,更不会一混就灵。这需要在做好顶层制度设计、出台相关配套政策的同时,大力激发保护企业家精神,在进行必要和有效监管的前提下,发挥企业家的首创精神和主观能动性。混合所有制改革取得成功的企业都充分发挥了企业家的作用,都激发保护了优秀企业家精神。

国企混改的配套改革和制度主要包括:一是建立和完善以管资本为主的国有资产监督管理体制。国企混改从根本上说是一种资本逻辑的改革。从过去的管人管事管资产相结合,到以管资本为主改革国有资产监督管理体制,改革国有资本授权经营体制是国企混合所有制改革顺利推进的前提和条件。二是建立职业经理人制度。发展混合所有制经济要建立科学合理的选人用人机制,加快建立职业经理人制度。真正的职业经理人制度应该对应市场化的薪酬体系,把职业经理人的责任心、事业心激发出来。三是建立容错机制。国企改革是一项前无古人的事业,没有现成的经验可以遵循。在这一试错过程中难免会有一些失误或偏差,混改也不例外。由于国企混合所有制改革涉及企业性质、国有资产流失等敏感问题,稍有不慎就会引发较大争议,因此相关政府部门和国有企业领导人作为混改推动者和责任人无疑承担着较大的风险,以致一些政府部门和企业领导人裹足不前,采取了观望甚至回避的态度。在改革难度大和全面从严治党压力下担心“做多错多”,干脆“不吃、不拿、也不干”。为有效推动国企混改,有必要建立国企混合所有制改革的容错机制,以激发保护改革担当精神和企业家精神。

为达到上述预期目标和效果,国有企业混合所有制改革、发展混合所有制经济必须遵循以下基本原则:一是市场化和竞争中性的原则。国企混改过程中要让市场发挥资源配置的决定性作用,相关主体要自主自愿参与和介入,政府可以提供必要的监管和服务,但不能进行行政干预。有关部门要公平对待国有资本和民营资本,以竞争中性的原则切实保障各自合法权益。二是追求收益性和“国民共进”的原则。无论国有资本还是民营资本,追求收益性是其共同特征。争取一定的、合理的投资回报率及资本保值增值,是国企混改成功的必要条件。要以同时做强做优做大国有资本和民营资本、促进中国经济高质量发展为国企混改的出发点和落脚点,不能厚此薄彼或顾此失彼,以牺牲一方利益为代价为另一方换取好处。三是放大国有资本功能,优化国有经济布局结构、优化产业结构的原则。一方面,通过混改使国有经济的布局结构更加优化合理,宜进则进、宜退则退,而不是相反;另一方面,要通过混改使产业结构不断优化升级,国有资本要发挥导向作用,大力发展高新技术产业、战略性新兴产业和生态绿色环保等产业,弥补市场失灵。四是保障员工权益、发挥其主人翁精神的原则。国企混改要注意保障员工的知情权、参与权,充分保障员工各项合法权益不受侵犯。同时要强化其归属感和认同感,充分调动其参与改革的积极性和兴业干事的热情。

国企混改的前提与保障

国有企业混合所有制改革一定要建立在分类改革基础上。发展混合所有制经济主要有以下三种途径:一是引入非国有资本参与国有企业改革。二是鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。三是实行员工持股制度。每一种途径适合不同的行业和类型的企业。如员工持股制度旨在建立激励约束长效机制,适合人才资本和技术要素密集的科研院所和高新技术企业、科技服务型企业。因此,相关政府部门和企业要从实际出发,按照行业属性、企业层级、业务特点来科学合理、有序稳妥地推进,不能全面开花、操之过急。

并非所有国有企业都适合混合所有制改革,并非所有国企都适合同一种改革方案,应依据国企所处具体行业和特点来选择是否要进行混改,以及确定混改方案,做到一企一策、因时因地制宜。如,涉及国家安全的少数国有企业,必须采取国有独资的形式,没有必要进行混改。而对于国有资本投资公司、国有资本运营公司而言,在母公司层面采取国有独资的形式,在子公司层面采取混合所有制形式,则更有利于增强国有资本的控制力,提高投资运营的效率。其他适合发展混合所有制的国有企业,也存在国有绝对控股、国有相对控股、国有参股等多种混合形式,到底应该采用何种形式,只能从实际出发,具体问题具体分析。在某些关系国计民生的特定行业,应慎重进行混改,如果推进混改的话也要以国有股份为主,吸引非公资本进入;而对于充分竞争的领域,则不一定非要国有资本控股,而应以引入市场化机制为主。总之,“宜控则控、宜参则参”,有所为、有所不为。

此外,国企混合所有制改革的关键是以“混”促“改”。“混改”不是一“混”了之,关键是在“混”的基础上和过程中,建立现代企业制度和科学合理的公司治理结构,激发保护企业家精神。成功的国企混改不仅要保障国有资本所有者的合法权益,避免出现利益输送和国有资产流失,也要保障参与混改的非国有资本所有者合法权益不受到侵害,还要保障包括管理人员在内的全体员工的权益并调动其积极性。为此,不仅要建立健全有关产权保护制度,完善公司治理结构,还要加强党的领导,处理好“新三会”“老三会”的关系,建立激励约束机制。国企在混改过程中需重新设计激励相容机制,让新的公司治理结构得以平衡不同的利益主体,通过利益平衡满足不同主体的合理利益诉求,使企业价值创造最大化。因此,公司治理模式的优化也是完成混合所有制改革的重要步骤。在混改和企业发展过程中,应考虑用长期的激励机制调动企业管理人员和员工的积极性。

成功推进国企混改应关注三大问题

一是激发民营企业参加混改的动力。

激发非国有资本参与混改的动力是推行混改的关键因素。混改决策出台后,有民营企业家表达了对参与混合所有制改革的顾虑。应该说,民营企业家的顾虑是可以理解的,他们担心参加混改后没有话语权,合法权益得不到保障。只有消除潜在投资者的这些担忧,稳定其预期,他们才会有动力参与混改。这就需要健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度,并依法平等保护混合所有制企业中各类投资者的产权权益,坚决落实“公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”的原则。建立明确的进入与退出机制,确保资本以出资人的经营战略和商业价值为导向进行流动,能够在规则之下自由地进入与退出,保证各类资本能进能出。不断完善国有资产管理体制和现代企业制度,建立科学有效、能够保证各类股东合法权益和话语权的法人治理结构,确保混合所有制企业的市场化运作不遭受不合理的行政干预。适合民营企业控股的混合所有制企业,要在加强监督管理的同时大胆出让国资控制权。不适合民资控股的混合所有制企业,要通过制度设计赋予非国有资本投资者相应的知情权和决策、参与权,确保其能够真正有效参与公司治理和经营管理。否则,即使非国有资本投资者参与国企混改,对于企业发展也没有实际意义,徒有混改之名而无混改之实,达不到改革应有效果。

二是选择合适的战略投资者和合作伙伴。

在激发非国有资本投资者热情和积极性的同时,国企混改还要注重非国有资本的质量和匹配性问题。首先,混改企业要选择愿景和目标一致的投资者。要选择目光远大、有责任感、有事业心的战略投资者参与混改。其次,要对拟进入的非国有资本进行评估和审核。国有企业吸引非国有资本投资入股,还涉及非国有资本的资质、信用条件以及与其混合发展的可行性问题,如果吸收非国有资本时不加以甄别和考察,来者不拒,那就难以保证混改达到既定发展目标。因此,必须建立非国有资本资质、信用的评估制度,加强对非国有资本质量、合作诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。再次,参与混改的投资者与国有企业具有互补性。混改吸收的非国有资本还要与原国有企业自身条件相匹配,双方要“门当户对”“志同道合”、资源和优势互补。国有企业在引进战略投资者时,还需要慎重考虑对方行业地位是否坚实、双方合作是否具有可持续性等问题。

三是混改要加强各类投资者在文化、管理与技术上的深度融合。

国有资本与非国有资本形式上的“混”,不能自然而然地产生“1+1>2”的效果,只有通过文化融合实现两者实质性的“合”,方可达到预期发展目标。国有企业与非国有企业都有着自己不同的企业文化,在价值观、经营理念、管理风格、社会责任意识、企业家精神等方面具有共性的同时,也存在着明显的差异性。以管理风格为例,国有企业用人机制具有行政化色彩,有的管理人员在企业管理上表现出一定的官僚作风;不少民营企业在管理上往往具有家长作风,人事制度随意性、主观性较强。因此,为了防止因文化差异而出现的摩擦与冲突,降低企业内部交易成本,必须注重不同所有制投资者或企业在文化方面的融合。引入非国有资本的混合所有制企业只有形成统一、系统的企业文化,各类投资者才能够发挥好各自的比较优势。拥有再好的资源,如果各类投资主体没有共同的价值观和行为准则,那么各方的优势互补同样无从谈起。


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